1月23日上午10時許，美國海軍“羅斯福”號航母經(jīng)由巴士海峽進入南?；顒?，包括美海軍4架P-8A反潛巡邏機、1架EP-3E電子偵察機、1架E-2C艦載預警機、1架C-2A艦載運輸機在內(nèi)，至少7架美軍機曾在南?；顒印?/p>

這是美國新任總統(tǒng)上任以來，中國首次監(jiān)控到美國軍艦進入南?；顒印?/p>

需要注意的是，此次美國軍艦只是在南海公海海域活動，沒有進入中國主張的專屬經(jīng)濟區(qū)或領海范圍。

即便在對華最不友好時，美國政府仍在有意識地避免激怒中國。拜登就職不到一周，美國航母再進南海，向中國和周邊國家傳達了什么信號?

面對特朗普留下的“燙手”南海政策遺產(chǎn)，這屆美國政府將如何抉擇?

1、前任的“南海遺產(chǎn)”，有點燙手

在護持西太優(yōu)勢地位與穩(wěn)定中美關系兩大目標之間，特朗普政府將天平大幅移向了前者，采取了一系列措施進行威懾和制衡。

手段之一：軍事

從2017年至2020年，包括各類航母打擊群在內(nèi)，美國海軍艦只出入西沙和南沙海域以執(zhí)行其“航行自由”任務一年比一年頻繁。美國軍艦在中國200海里專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)游弋已經(jīng)成為“常態(tài)”，它們有時甚至駛?cè)胫袊鲝堉鳈?quán)島礁的12海里領海范圍內(nèi)發(fā)起挑釁。

此外，美國還鼓動英國、澳大利亞等其他域外國家來南海參與“航行自由”行動。在2014年和2016年，中國受奧巴馬政府之邀參與了兩年一次的由美國主辦、多國參與的“環(huán)太平洋軍事演習”。

然而，在2018年和2020年，特朗普政府卻以在南海進行“軍事擴張”為由，切斷了兩國海軍重要的交流機會。同時，美國與包括菲律賓在內(nèi)的其它南海聲索國和關注國時常在西太舉行軍事演習，其中威懾之意讓人難以忽視。

手段之二：外交

作為實現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”的重要一環(huán)，特朗普政府主動加強了與東南亞相關國家的外交互動和安全紐帶。在其執(zhí)政的前兩年，總統(tǒng)和多位高官集中對東南亞諸國進行訪問，有效改善了與越南、印尼、菲律賓、馬來西亞、新加坡等國的軍事關系。

令人印象最深刻的是2018年時任國防部長馬蒂斯訪問越南。此時正值中美在南海地區(qū)角力升級、中國在島礁建設方面取得的豐碩成果讓美國頗為不安。這一年，他先后兩次到訪越南，促成美越達成一系列關于雙邊關系及國際關系的共識，以及處理越戰(zhàn)遺留問題的具體合作事項。

美國此舉目標明確——采取實質(zhì)行動修復被戰(zhàn)爭破壞的兩國關系，加強雙方在軍事和防務領域的信任與合作，共同在南海掣肘。

手段之三：經(jīng)濟

在執(zhí)政后期，特朗普數(shù)次制裁參與南海島礁建設的中國企業(yè)和個人。

2020年8月，美國商務部將24家中國企業(yè)和數(shù)名人員列入被制裁的“實體清單”，理由是他們參與了中國在南海進行的人工島礁建設活動，加速了南海地區(qū)的“軍事化”，“侵犯”了其他國家的“主權(quán)”和“權(quán)利”。隨后，美國多次擴大名單。

今年1月14日，也即特朗普任期的最后一周，美國國防部一次性追加了9個企業(yè)，使被制裁的中國企業(yè)總數(shù)達到44個。被制裁的個體主要是組織或參與島礁建設的國企高管和中國海軍官員，他們將受到美國的簽證限制。

手段之四：法律

盡管美國尚未批準通過《聯(lián)合國海洋法公約》，特朗普政府卻提高了“依法”解決領土爭端的調(diào)門。一方面，美國試圖用“以陸定海”的習慣國際法原則否認中國以歷史為依據(jù)的主權(quán)主張。美國官員多次質(zhì)疑“九段線”的效力。另一方面，美國加大了對其他國家向中國發(fā)起司法挑戰(zhàn)的支持。

2020年7月，時任國務卿蓬佩奧發(fā)表了一份最新版的美國在南海問題上的立場聲明，以前所未有的強烈語氣批判中國在南海推行“強權(quán)政治”以謀求建立“海上帝國”。

他還明確表達了美國對2016年“國際仲裁法庭”就中國-菲律賓南海爭端案最后裁決的支持，正式否認中國在南海的相關主張。這一表態(tài)是繼1995年中菲美濟礁事件(美國開始關注南海爭端)發(fā)生后美國在南海主權(quán)爭議上最大的立場調(diào)整。

2、遏制，但有意識地避免激怒中國

實際上，如果將其置于美國總體地緣政治目標和國家利益的框架下進行考量，就會發(fā)現(xiàn)，特朗普的南海政策僅僅是過去25年來美國對華態(tài)度日益強硬趨勢的一個具體反映。

隨著中國海軍“反介入/區(qū)域拒止”能力不斷上升，美國自覺全球海洋霸權(quán)受到威脅。2009年，“無暇號”測量船在南海與中國船只近距離相遇事件，讓美國充分意識到，其出入西太平洋海域的行動自由可能受到來自中國的限制。

不久，美國便將與其在亞洲海域進行貿(mào)易、資源開采和軍事部署等活動息息相關的“航行自由”列為它在南海最重要的“國家利益”，逐步把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到了西太平洋，矛頭直指南海和東海。

更直白地說，對美國而言，如果想繼續(xù)維持在全球海域無孔不入的存在，“九段線”內(nèi)的廣袤海域“不宜”屬于中國。在這種認知之下，美國勢必一步步采取行動來否定中國在南海的主權(quán)主張。

而特朗普政府所做的，只是將這一長期目標公開化、書面化了：美國在南海問題上歷來所持立場的內(nèi)在邏輯并未改變，只是遵循這個邏輯邁進了一步——“印太戰(zhàn)略”只是在沿襲“亞太再平衡戰(zhàn)略”內(nèi)核的基礎上，將美國的利益關切范圍延伸至印度洋。

蓬佩奧發(fā)表聲明后不久，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)舉辦了一場有重要學者和官員參加的南海問題研討會。

有菲律賓學者(Richard J。 Heydarian)透露，在特朗普執(zhí)政期間，美國對菲律賓的軍事資助翻了一翻。與此同時，美國對菲律賓防務承諾更加清晰化，從先前使用“太平洋地區(qū)”這樣模糊的語匯轉(zhuǎn)變?yōu)殒i定“南海”這一清晰的范圍，對菲軍事保護力度也增強至涵蓋南海爭議地區(qū)遭到“第三方”襲擊的所有菲方飛機、船只和士兵。

對于菲律賓、越南等相關國家而言，只要美國不執(zhí)意將其拖入與中國的正面交鋒、允許其繼續(xù)在中美之間進行 “穿梭外交”并從中獲益，那么，特朗普式的南海政策在東南亞地區(qū)便仍有市場。

不過，美國雖然已經(jīng)在南海主權(quán)爭議中實質(zhì)性地“選邊站隊”，但是，在外交辭令上仍然十分謹慎，有意識地避免激起中國的“過度反應”。

美國副國務卿史迪威進一步解釋了蓬佩奧的聲明。他特意強調(diào)，美國的政策變化僅限于菲律賓所提事項及仲裁庭裁決內(nèi)容范圍;并且重申：美國對南海有爭議的領土主權(quán)主張仍然“不持立場”。

不難看出，史迪威試圖緩和蓬佩奧聲明有可能帶來的法律爭議和政治敵對。

由此可見，即便特朗普政府是迄今在南海問題上對中國最不友好的一屆政府、即便美國在與中國的地緣政治競爭中始終奉行現(xiàn)實主義“權(quán)利均衡”的邏輯，到目前為止，華盛頓尚未下定決心與北京徹底“攤牌”，兩國在南海的對話空間仍然存在。

在南海問題上，拜登政府尚未明確表態(tài)，也沒有出臺具體政策。

1月23日“羅斯福”號航母駛?cè)肽虾?，這一事件發(fā)生的時間點比較微妙：

美軍是在執(zhí)行特朗普時期布置的任務、還沒來得及調(diào)整?

還是拜登新官上任需要“點一把火”以展現(xiàn)姿態(tài)?

目前尚無定論。不過，從新政府身處的國內(nèi)外形勢，我們可以做出初步估計。

3、要攤牌?還是擺姿態(tài)?

一方面，與特朗普上臺時相比，拜登面臨更為復雜的國內(nèi)外形勢。

此刻，美國新冠疫情肆虐，上一屆政府飽受詬病的防疫政策急需調(diào)整，被疫情重創(chuàng)的國內(nèi)經(jīng)濟也亟待重振。加之，2020年美國總統(tǒng)選舉怪相叢生，1月6日特朗普的支持者又暴力沖擊國會，一系列事件使得令美國人引以為傲的民主自由遭到廣泛質(zhì)疑。

在國際上，特朗普政府頻頻“退群”和“毀約”，以“美國第一”為由施行單邊主義。美國發(fā)起的“貿(mào)易戰(zhàn)”不僅針對中國，也把日本、韓國等盟友卷入其中。特朗普的一系列操作使包括歐盟在內(nèi)許多素來與美國同一陣營的國家和組織受到影響。

在這種形勢下，拜登當下首要考慮兩個問題：

如何防止政治反對派再次采取過激行動、從而保證權(quán)力能夠和平有效地過渡到新政府手中?

如何重樹美國作為自由世界領導者的威望?

在外交領域，拜登大概率會把修復美國與西方盟友和其它伙伴的關系列為重要議題。因此，在執(zhí)政初期，拜登政府可能會保持“航行自由”這類象征性的軍事威懾行為，但不會加深對中國底線的挑戰(zhàn)。

1月23日的“羅斯福”號事件可以被理解為拜登政府試圖及時向中國和東南亞盟友釋放正確信號，防止任何一方誤判美國未來在南海可能采取的進一步舉措。

具體而言，其意在安撫東南亞國家，表明新政府將和前任一樣，把地區(qū)盟友及伙伴國在南海的領土和安全利益放在重要位置。同時，它意在對中國展現(xiàn)出“先發(fā)制人”的態(tài)度，表明美國維持南海軍事存在和其西太優(yōu)勢地位的決心不會隨政權(quán)更迭而減損。

美國印太司令部披露，“羅斯福”號航母打擊群于去年12月23日從圣地亞哥出發(fā)前往印太地區(qū)執(zhí)行“例行訓練”，包括戰(zhàn)機作戰(zhàn)、海上打擊演習、地空協(xié)同戰(zhàn)術訓練等。美軍方人士稱，此番行動旨在“確保航行自由，穩(wěn)定伙伴關系，促進海上安全”。

需要注意的是，此次美國軍艦只是在南海公海海域活動，沒有進入中國主張的專屬經(jīng)濟區(qū)或領海范圍。這表明，美軍此番行動仍然以比較小心的試探為主，而非意在挑戰(zhàn)中國底線;航母也可被視為美國想和中國談判的一張“牌”，而不僅僅是軍事威懾。

另一方面，我們必須看到，與任何一屆總統(tǒng)一樣，拜登的南海政策依然需要服務于美國的總體戰(zhàn)略目標和它在南海地區(qū)的重要利益。

作為三軍司令的拜登，在執(zhí)政伊始通過此次行動，至少可以表明，在南海問題上，美國兩黨基本上能保持步調(diào)一致。

從長期來看，拜登的視線不會離開南海，在西太平洋地區(qū)的政策也不會超越 “守成大國遏制新興國家”的傳統(tǒng)思路。

事實上，拜登正是美國重返亞太的高調(diào)支持者和“亞太再平衡戰(zhàn)略”的積極貢獻者。在奧巴馬第二任期時，他是副總統(tǒng)，2013年，在闡述美國這一新戰(zhàn)略時曾高調(diào)宣稱“美國已經(jīng)回來了”，認為應該將更多精力和資源投向亞太。

總而言之，短期內(nèi)，新政府大概率會把主要任務放在自我修復上，即便有所發(fā)聲，也不太可能立刻在南海大規(guī)模增加投入;放眼長遠，美國追求海洋霸權(quán)、遏制中國的思路仍在，我們?nèi)皂殞赡馨l(fā)生的事件保持警惕。

正在海上強國之路上穩(wěn)步前行的中國，期待富有經(jīng)驗的資深外交家拜登總統(tǒng)做出符合中美關系良性發(fā)展、有利于促進兩國乃至地區(qū)利益的判斷。

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