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（原標(biāo)題：“村治民動(dòng)”激發(fā)基層自治新活力——鄉(xiāng)村治理視角下脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的調(diào)查與思考）

（邵陽市人大常委會(huì)副主任、新寧縣委書記秦立軍）

基層是社會(huì)治理的深厚基礎(chǔ)和重要支撐，治國安邦重在基層。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。”2019年以來，新寧縣在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接中，以清江橋鄉(xiāng)桃花村為試點(diǎn)，聚焦“基層治理誰來做、做什么、怎么做”，在協(xié)商民主中注重發(fā)揮群眾主觀能動(dòng)性，探索出一條以“三會(huì)同商”“三線聯(lián)動(dòng)”“三制并舉”為主要內(nèi)容的“村治民動(dòng)”群眾自治新模式，有效破解了基層治理難題，激發(fā)了鄉(xiāng)村振興活力。

一、“村治民動(dòng)”的實(shí)施背景

桃花村是一個(gè)三面環(huán)水的半島，轄13個(gè)村民小組，共402戶1407人，其中建檔立卡貧困戶105戶390人。擁有山地2259畝，森林覆蓋率達(dá)90%，童搖石、馬蹄石、香爐石等自然景觀資源豐富，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的潛力巨大。2019年以前，該村發(fā)展面臨一些突出問題，主要集中在三個(gè)方面：

1、交通不便，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。因三面環(huán)水、一面環(huán)山，村民生產(chǎn)生活的主要通道需輪渡過夫夷江。上世紀(jì)建設(shè)桃花壩，大部分農(nóng)田被淹，全村人均耕地不足0.5畝，一產(chǎn)不足，尚無二三產(chǎn)業(yè)，村民經(jīng)濟(jì)來源主要依靠勞務(wù)。村里流傳著一句俗語“桃花桃花、三餐餻粑”，屬典型的“二卡子”村。

2、班子不力，工作作風(fēng)不實(shí)。村里的工作大多走過場，沒有長期規(guī)劃，也沒有一個(gè)明確的發(fā)展目標(biāo)。特別是村干部將財(cái)政投入的項(xiàng)目當(dāng)成手中的“奶酪”，發(fā)包給誰承建，基本上是村干部說了算。群眾在項(xiàng)目建設(shè)方面沒有知情權(quán)和自主權(quán)，因此很難得到群眾的支持，占山、占地矛盾糾紛突出，阻撓項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

3、觀念落后，村民人心渙散。由于收入不高、交通不便等原因，村里35歲-50歲之間的單身漢接近40個(gè)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。村內(nèi)姓氏之間、院落之間，存在不少的矛盾和積怨，遇上換屆常發(fā)生踩票箱或斗毆事件，需要出動(dòng)警力維持秩序。村規(guī)民約沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，村里開會(huì)布置工作基本上是村干部唱包場，就算是村民代表大會(huì)也沒有村民說話的機(jī)會(huì)，更談不上民主議事，一般是吵架開始、罵架收場。

盡管存在以上問題，但從地理位置和資源條件來分析，桃花村有田有土、有山有水，旅游資源得天獨(dú)厚，發(fā)展?jié)摿σ獌?yōu)于周邊村，之所以落后，主要根源在于基層治理體系脆弱，黨組織與村民之間隔著“一堵墻”，村民的主動(dòng)能動(dòng)性沒有得到充分發(fā)揮。為扭轉(zhuǎn)這一局面，2019年3月，經(jīng)縣委研究同意，縣政協(xié)工作隊(duì)進(jìn)駐桃花村開展精準(zhǔn)幫扶，旨在以桃花村為試點(diǎn)，探索一條基層群眾自治的新路徑。工作隊(duì)進(jìn)駐桃花村后，迅速掌握村情民意，經(jīng)過討論，決定以協(xié)商民主為抓手，通過發(fā)揮基層治理群眾主體作用，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)村事民議、村事民辦、村事民管。

二、“村治民動(dòng)”的工作實(shí)踐與創(chuàng)新

1、搭建“三會(huì)同商”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村事民議。桃花村以協(xié)商民主為抓手，大力推行民主議事院落會(huì)、村支兩委周例會(huì)、自治組織專題會(huì)“三會(huì)同商”議事機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行收集議題、確定議題、會(huì)前調(diào)研、協(xié)商議事、上墻公示、研究落實(shí)“六步程序”，暢通群眾議事渠道，真正實(shí)現(xiàn)“有事好商量，眾人的事由眾人商量”。期間，堅(jiān)持把“院落會(huì)”作為收集民情民意的主渠道，輔以“周列會(huì)”“專題會(huì)”，把話語權(quán)交給群眾。對一些臨時(shí)性、涉及面較小的事項(xiàng)，采取不固定場所、人員的方式，在田間地頭、農(nóng)戶庭院、矛盾現(xiàn)場開展對話協(xié)商，做到群眾有話敞開說、有事公開議、有求當(dāng)面訴、有惑現(xiàn)場解。同時(shí)，以“協(xié)商解決問題、決策體現(xiàn)民意”為原則，明確村黨支部代表、村各法定組織代表、群眾性自治組織代表、協(xié)商事項(xiàng)涉及的利益群體代表、轄區(qū)“兩代表一委員”等為固定協(xié)商議事主體，必要時(shí)邀請駐村聯(lián)系幫扶代表、政府職能部門代表等參與議事，做到“三個(gè)確保”：確保協(xié)商主體盡可能囊括所有利益相關(guān)方，確保決策影響的利益相關(guān)者廣泛參與協(xié)商，確保協(xié)商結(jié)果公平公正。2019年以來，桃花村共組織召開民主議事院落會(huì)100多場，以及村支兩委周例會(huì)和自治組織專題會(huì)，大到村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、項(xiàng)目建設(shè)，小到庭院改造、鄰里糾紛、困難救助等事項(xiàng)，都列入?yún)f(xié)商范圍，既議思路、又議規(guī)矩、還議監(jiān)管，確保村里決策與群眾期盼相應(yīng)對接。通過全面協(xié)商討論，先后敲定了“活機(jī)制、強(qiáng)基礎(chǔ)、美庭院、興產(chǎn)業(yè)”的總體發(fā)展思路，在《村規(guī)民約》基礎(chǔ)上圍繞紅白喜事等事項(xiàng)制定了《院規(guī)民約》，建立了“以院落為單元、路段為界限、村民為主體、兩全為目標(biāo)”的環(huán)境衛(wèi)生整治監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)全天候、全地域衛(wèi)生保潔，徹底改變了過去“村里工作上級安排算，村里開會(huì)干部唱包場”的狀況，使協(xié)商民主真正走進(jìn)基層、貼近群眾、反映民意。尤其是在庭院改造過程中，全體村民共同議、商量辦，出臺(tái)了庭院改造指導(dǎo)意見，制定了評比獎(jiǎng)勵(lì)辦法，按照“因地制宜、量力而行、廢物利用、彰顯個(gè)性”的原則，在全村大力推進(jìn)庭院凈化、綠化、美化工程，至今已推動(dòng)110余座庭院完成了改造，群眾自籌改造資金達(dá)150萬元，成為發(fā)動(dòng)群眾自己動(dòng)手建設(shè)美好家園的成功典范，在周邊地區(qū)產(chǎn)生轟動(dòng)效應(yīng)，前來學(xué)習(xí)考察的絡(luò)繹不絕。

2、構(gòu)建“三線聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村事民辦。在推進(jìn)基層自治過程中，桃花村堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，建立“村黨組織+村級法定組織+其他群眾性自治組織”三線聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村里的事盡量由村民自己做。建強(qiáng)農(nóng)村黨支部線，以基層黨建為主線，按照支部“五化”建設(shè)總要求，構(gòu)建“黨支部+黨小組+黨員示范崗”黨建引領(lǐng)社會(huì)治理體系，通過在院落建立黨小組，在群眾身邊設(shè)立示范崗，引導(dǎo)黨員在基層治理中作表率，充分發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。完善村級法定組織線，進(jìn)一步健全村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織體系，選優(yōu)配強(qiáng)村民小組長，規(guī)范院落會(huì)議運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，桃花村積極拓展其他群眾性自治組織線，按照“黨建引領(lǐng)、三治并進(jìn)、因事設(shè)崗、民推民選”的原則，成立了“三會(huì)三隊(duì)”自治組織：即紅白喜事理事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理事會(huì)，環(huán)境衛(wèi)生女子先鋒隊(duì)、鄉(xiāng)風(fēng)文明勸導(dǎo)隊(duì)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)施工隊(duì)，主要承擔(dān)引導(dǎo)移風(fēng)易俗、治理環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)公益事業(yè)、化解矛盾糾紛、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等職能。所有會(huì)隊(duì)成員從村組群眾中產(chǎn)生，不拿工資、不計(jì)報(bào)酬。其中，勸導(dǎo)隊(duì)和施工隊(duì)作用發(fā)揮尤其明顯。經(jīng)過一年多實(shí)踐，勸導(dǎo)隊(duì)已經(jīng)成為推動(dòng)桃花村鄉(xiāng)風(fēng)文明的“潤滑劑”，在他們的勸導(dǎo)下，桃花村成功實(shí)現(xiàn)了禁用一次性碗筷、取消喜宴預(yù)備餐、嚴(yán)格控制喪葬費(fèi)用、庭院改造等鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)難題，群眾信訪、治安案件、鄰里糾紛、打牌賭博等現(xiàn)象明顯減少，逐步形成了文明有禮、規(guī)范有序、崇善向上的良好風(fēng)氣。施工隊(duì)則在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮了主力軍作用，無論是移民整體推進(jìn)還是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，他們在理事會(huì)的組織下，嚴(yán)格按照“四自兩會(huì)三公開”的要求承建工程項(xiàng)目，發(fā)動(dòng)群眾籌工籌勞，成功實(shí)施了6條組道建設(shè)、路燈項(xiàng)目和自來水工程，群眾自籌資金達(dá)到100萬元以上。同時(shí)，桃花村大力實(shí)施“能人賢人治村”“專家學(xué)者興村”工程，著力實(shí)現(xiàn)“能人強(qiáng)村、賢人活村、匠人建村”，特別是通過因勢利導(dǎo)，成立了“桃花匠人”庭院工藝專業(yè)合作社，承攬村內(nèi)庭院改造及公共區(qū)域環(huán)境整治，極大地推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在推進(jìn)自治、法治、德治的基礎(chǔ)上，力推“鄉(xiāng)村智治”，努力實(shí)現(xiàn)“四治”融合。先后與湖南省農(nóng)科院等科研院所實(shí)行“校地合作”，開辟研究生團(tuán)隊(duì)農(nóng)村實(shí)踐基地、旅游研學(xué)基地，建成酵素循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。村民按照“土地入社、資金入股、全民參與、共同致富”的原則，建立“村集體經(jīng)濟(jì)組織+單項(xiàng)合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，確保鄉(xiāng)村振興路上不落一戶一人。

3、強(qiáng)化“三制并舉”考核，實(shí)現(xiàn)村事民管。桃花村以自治、德治、法治有機(jī)融合為著力點(diǎn)，建立以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)的村級組織體系，通過“三制并舉”構(gòu)建村民自我管理自我教育新格局。對村支兩委實(shí)行績效管理制并延伸到各黨小組長、村民小組長，堅(jiān)持全面考核與重點(diǎn)工作考核相結(jié)合、平時(shí)考核與年度考核相結(jié)合、組織分類考核與民主測評相結(jié)合，對村兩委班子及小組長進(jìn)行量化考評，績效考核結(jié)果作為村組干部評選、表彰、任用的重要依據(jù)，同時(shí)與績效辦公經(jīng)費(fèi)掛鉤。對“三會(huì)三隊(duì)”等群眾性自治組織實(shí)行積分制，建立正負(fù)兩方面清單，每個(gè)項(xiàng)目根據(jù)不同權(quán)重賦予相應(yīng)積分值，實(shí)行考核加分、扣分機(jī)制，確保積分制管理考核具有可操作性。對群眾實(shí)行“一戶一檔”激勵(lì)機(jī)制，以農(nóng)戶為單元，以“三化五星”為載體，建立明細(xì)到戶的管理臺(tái)賬，建立考核評價(jià)機(jī)制，實(shí)行物質(zhì)和精神雙重激勵(lì)，評價(jià)結(jié)果與開展公益美德評選活動(dòng)掛鉤，與優(yōu)先推薦參軍、入黨等權(quán)益保障掛鉤、與村民享受各種優(yōu)惠政策掛鉤，實(shí)現(xiàn)村民和諧自治。為引導(dǎo)村民形成自我管理自我教育的行動(dòng)自覺，桃花村按照“村民擬定、村民遵守”的原則制定院規(guī)民約、細(xì)化會(huì)隊(duì)職責(zé)，構(gòu)建“1（自治章程）+X（會(huì)隊(duì)章程）”的自治規(guī)則體系，列出了村民行為的“正面清單”和“負(fù)面約束”，使之成為自治組織的自律準(zhǔn)則和全體村民共同遵守的行為規(guī)范。為使群眾性自治組織更具活力，桃花村理順了村支兩委與“三會(huì)三隊(duì)”的關(guān)系，讓自治組織在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下有序有效開展工作，更多地充當(dāng)組織、協(xié)調(diào)和幫助解難的角色，切實(shí)成為政策法規(guī)宣傳員、村情民意信息員、矛盾糾紛調(diào)解員、鄉(xiāng)風(fēng)文明勸導(dǎo)員、庭院改造示范員、美麗鄉(xiāng)村施工員、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)頭員，積極育產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)基礎(chǔ)、建設(shè)施，形成村務(wù)自理、勞動(dòng)自發(fā)、項(xiàng)目自建、村風(fēng)自塑的良好格局和生動(dòng)氛圍。為促進(jìn)自治組織發(fā)揮作用，村黨支部每半年召開一次大會(huì)，聽取工作情況匯報(bào)，點(diǎn)評工作成效。年底由老百姓對所推選的會(huì)長隊(duì)長進(jìn)行一次年終評議，對評議為優(yōu)秀的，由鎮(zhèn)村給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)；對評議為合格的，繼續(xù)留任；對評議為不合格的，予以重新推選。通過群眾自己選、自己評、自己定，實(shí)現(xiàn)了民推民選、民評民議，保障了群眾自治成效。

三、“村治民動(dòng)”推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的幾點(diǎn)啟示

桃花村實(shí)施的“村治民動(dòng)”群眾自治模式，是新時(shí)代加強(qiáng)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的創(chuàng)新實(shí)踐，充滿著推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新時(shí)代氣息，具有強(qiáng)烈的示范引領(lǐng)性，為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了經(jīng)驗(yàn)和啟示。

1、堅(jiān)持以黨的建設(shè)為引領(lǐng)，從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)上來確?；鶎幼灾握_方向。習(xí)近平總書記指出：“幫錢幫物，不如幫助建個(gè)好支部。”在推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理是一個(gè)重要課題，必須把基層治理同基層黨建結(jié)合起來，發(fā)揮基層黨組織協(xié)調(diào)各方的作用，更好提升治理效率。桃花村堅(jiān)持把黨的建設(shè)擺在首要位置，通過建立“1（自治章程）+X（會(huì)隊(duì)章程）”的自治規(guī)則體系，明確各項(xiàng)工作必須在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展。同時(shí)，抓住農(nóng)村工作的根本和關(guān)鍵，列出“正面清單”和“負(fù)面約束”，將村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)納入制度框架，全面規(guī)范村級事項(xiàng)的提議、決策、實(shí)施、監(jiān)督程序，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效增強(qiáng)基層黨組織的公信力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

2、堅(jiān)持以協(xié)商民主為平臺(tái)，從改進(jìn)工作方式方法上來提高基層自治能力。長期以來,村級組織在村級公共事務(wù)安排上習(xí)慣于村干部說了算,久而久之造成干群隔閡,導(dǎo)致工作開展阻力重重。桃花村通過“三會(huì)同商”，變“關(guān)門議事”為“開門協(xié)商”，把村級事務(wù)的知情權(quán)亮給群眾、議事權(quán)交給群眾、監(jiān)督權(quán)賦予群眾，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理由“一元管理”向“多元治理”發(fā)展,大大增強(qiáng)了村民參與村級事務(wù)管理的認(rèn)同感和獲得感。“三會(huì)同商”實(shí)行以來，打通了黨委政府聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，找到了群眾利益的“最大公約數(shù)”，在引導(dǎo)群眾、發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾上起到了“四兩撥千斤”的作用。桃花村群眾思變求變、向上向善的觀念空前高漲，實(shí)現(xiàn)了從“找茬子”到“出點(diǎn)子”、從“看把戲”到“唱主角”的轉(zhuǎn)變。

3、堅(jiān)持以發(fā)動(dòng)群眾為重點(diǎn)，從完善工作機(jī)制上來加強(qiáng)基層自治體系建設(shè)。新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的變化，迫切要求在推動(dòng)社會(huì)基層治理中秉持以人民為中心的理念，實(shí)行“包容性發(fā)展”的策略，緊緊依靠人民，充分發(fā)揮人民的主體地位。桃花村在推進(jìn)基層自治過程中，堅(jiān)持從人民的需要出發(fā)，通過成立“三會(huì)三隊(duì)”群眾自治組織，打破條塊分割的僵局，將村里德高望重的鄉(xiāng)賢凝聚起來,把有號(hào)召力、影響力的能人團(tuán)結(jié)起來,把村里的能工巧匠組織起來,最大限度整合多方力量參與治理，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

4、堅(jiān)持以共建共治為合力，從人才隊(duì)伍建設(shè)上來推動(dòng)鄉(xiāng)賢能人聯(lián)手興村。“為政之要，惟在得人。”在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化過程中，人才比任何時(shí)候都更加重要。人才資源是第一資源，而基層是人才最緊缺的地方。當(dāng)前，無論是基層黨建、精神文明創(chuàng)建，還是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，都需要人才的強(qiáng)力支撐。桃花村從引才路徑、能力素質(zhì)、工作環(huán)境、輿論導(dǎo)向等方面，建立一整套人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，努力推動(dòng)高?？瞥x院所與村里聯(lián)姻,做好課堂與田堂相結(jié)合的文章,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理有效,實(shí)施“能人賢人治村”及“專家學(xué)者興村”工程,大力吸引人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),建設(shè)內(nèi)強(qiáng)外聯(lián)的鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍,為鄉(xiāng)村治理提供智力支撐。